Impuls Blog: Hoe bekostigen we ons onderwijs?

Over deze boeiende materie mocht ik onlangs op het jaarlijkse FiS-congres in gesprek gaan met ruim tachtig collega’s uit het mbo, hbo en wo. Allen werkzaam in de financiële functie op onze scholen. Het leek mij leuk om eens niet over onrechtvaardige en onverdedigbare bezuinigingen te spreken, maar over hoe het beschikbare onderwijsbudget door OCW over de instellingen wordt verdeeld. En dat leverde inderdaad een mooie - en soms verhitte - dialoog op.

Het bekostigen van publieke taken kan op verschillende manieren. Zo kende het onderwijs lange tijd een zuivere input-bekostiging: er werd afgerekend op het aantal docenten en hoogleraren, ondersteuning en leermiddelen. Andersom kan er juist op output (productie of prestatie) worden bekostigd, zoals in de ziekenhuiszorg (diagnose-behandelcombinaties) of de rechterlijke macht (zaakstromen). De echte liefhebbers bepleiten outcome-bekostiging, waarin niet de productie, maar de gewenste uitkomst bepalend is. Denk daarbij aan het realiseren van een succesvol re-integratietraject.

Een geheel andere benadering is populatie-bekostiging, waarbij op grond van bepaalde kenmerken wordt gefinancierd. Een voorbeeld hiervan is het verdeelmodel van de politie, dat uitgaat van zaken als bevolkingsomvang (dicht- of dunbevolkt), gebiedskenmerken (stedelijk gebied, havenstad, grensstreek) en criminaliteitscijfers. Ook het gemeentefonds werkt op deze wijze. En tot slot - althans voor deze beschouwing - is er nog de capaciteitsbekostiging, een model dat zich momenteel op veel belangstelling in onderwijsland mag verheugen. Zoals de naam al zegt wordt hiermee een gegeven capaciteit bekostigd, zoals bijvoorbeeld IC-bedden of de brandweer.

Al die modellen hebben hun voor- en nadelen. Input-bekostiging biedt grote zekerheid over wat de financier nu precies betaalt, dus dat is fijn voor control freaks, maar ook erg bevoogdend. Output-bekostiging biedt boter bij de vis, maar kan er ook toe leiden dat er te veel vis wordt gevangen (of zelfs net wordt gedaan alsof). Outcome-bekostiging lijkt aan alle wensen te voldoen, maar is in de praktijk lastig omdat de relatie tussen inspanning en uitkomst niet altijd evenredig is. Populatie-bekostiging houdt rekening met allerlei factoren, maar leidt vaak tot discussie welke factoren dat zijn en hoe zwaar je ze weegt. En capaciteitsbekostiging biedt zekerheid en rust, maar leidt ook tot onderbenutting en als je niet oppast tot gebrekkige klantgerichtheid en uitblijvende innovatie.

In Nederland kent het mbo, hbo en wo sinds enkele decennia het zogeheten integrale bekostigingsmodel, met elementen van capaciteitsbekostiging (de vaste voet), input-bekostiging (ingeschreven studenten), output-bekostiging (diploma’s) en - via kwaliteitsafspraken - zelfs outcome-bekostiging (bijvoorbeeld geslaagde aansluiting op de arbeidsmarkt). Deze mix zorgt ervoor dat meerdere doelen tegelijkertijd worden gediend, maar leidt niettemin tot veel discussie over de omvang van elk van de onderdelen, sturing versus autonomie, de juiste prikkels, de vertraagde (t-2) bekostiging enzovoorts.

Nu is zo’n congres van financials natuurlijk de ideale omgeving om eens goed los te gaan op de vraag wat nu het beste model is voor het (hoger) onderwijs. Of om een hink-stap-sprong te maken naar capaciteitsbekostiging. Het regeerprogramma van het kabinet Schoof, dat de dag voor het FiS-congres viel (nee, ik vermoed geen relatie), beloofde immers invoering van “vormen van capaciteitsbekostiging” (p. 79).

Toch hebben we dat niet gedaan. In plaats daarvan deden we met elkaar een stapje terug en stelden onszelf de vraag aan welke voorwaarden een goed bekostigingsmodel nu eigenlijk moet voldoen. Een snelle ronde onder de deelnemers leverde al gauw 8 kenmerken op:

• Rechtvaardigheid: De middelen worden verdeeld op een manier die recht doet aan de verschillen tussen instellingen, doelgroepen en omstandigheden. Denk daarbij aan scholen met zwaardere doelgroepen of in achterstandsgebieden.
• Transparantie: Het is duidelijk hoe het geld wordt verdeeld, op basis van welke criteria en via welke verdeelsleutels. Dit maakt het stelsel controleerbaar en voorkomt wantrouwen of willekeur.
• Doelmatigheid: Het stelsel stimuleert een efficiënte inzet van middelen, waarmee zoveel mogelijk maatschappelijke waarde wordt gerealiseerd. Dit voorkomt verspilling en stimuleert kwaliteitsverbetering.
• Sturingsmogelijkheden: Het bekostigingsmodel kan beleidsdoelen ondersteunen, bijvoorbeeld door innovatie, samenwerking of preventie extra te belonen. Zo kan bekostiging bijdragen aan bredere maatschappelijke doelen en systeemveranderingen.
• Stabiliteit en voorspelbaarheid: Instellingen kunnen rekenen op een zekere mate van continuïteit in financiering. Dit biedt ruimte voor langetermijnbeleid en investeringen.
• Vermijden van perverse prikkels: Het stelsel mag geen prikkels bevatten die leiden tot ongewenst gedrag, zoals overproductie, risicoselectie of het ontwijken van moeilijke doelgroepen. Zo houden we het systeem moreel en maatschappelijk verantwoord.
• Flexibiliteit en aanpasbaarheid: Het stelsel kan worden aangepast aan veranderende omstandigheden of inzichten. Dit zorgt ervoor dat het stelsel actueel blijft en kan inspelen op maatschappelijke ontwikkelingen.
• Eenvoud en uitvoerbaarheid: Het bekostigingsmodel moet uitvoerbaar zijn voor zowel financiers als ontvangers van middelen. Dit is belangrijk, omdat complexe systemen sneller tot hoge administratieve lasten en fouten leiden.

Vervolgens hebben we in tweetallen de huidige bekostigingsmodellen voor mbo, hbo en wo met alle deelnemers beoordeeld op deze kenmerken. Hierbij kon worden gescoord op hoe het kenmerk nu presteert (1-10) en hoe belangrijk het kenmerk is (1-10). Ook konden verbetervoorstellen worden ingediend.

De uitkomst is weergegeven in onderstaande figuur. Hierin is het mbo niet meegenomen (slechts 1 respondent) en zijn de scores van het hbo en wo samengenomen (in totaal 33 respondenten).

Hieruit kan het volgende worden geconcludeerd:

• De middeling van de scores per kenmerk leidt ertoe dat alle zich in de kwadranten ‘handhaven’ en ‘verbeteren’ bevinden. Daarmee is de uitkomst minder richtinggevend dan ik had gehoopt. Het goede nieuws is dat de respondenten gemiddeld genomen positief oordelen over de kenmerken van het huidige bekostigingsstelsel.
• De respondenten zijn gemiddeld tevreden over de rechtvaardigheid, transparantie, voorspelbaarheid, eenvoud en uitvoerbaarheid van het huidige bekostigingsstelsel. Dat herken ik wel: het model is relatief eenvoudig en op grond van de gekozen parameters én de wetenschap van de t-2 financiering voorspelbaar. Het vermijden van perverse prikkels scoort ook in het kwadrant ‘handhaven’, daar waar ik hier nog wel verbeterpotentieel en -noodzaak zie.
• Als verbeterpunten wordt gewezen op de kenmerken sturingsmogelijkheden, doelmatigheid, flexibiliteit en aanpasbaarheid. De aandacht voor doelmatigheid snap ik. Stimuleert het stelsel nu echt doelmatige inzet van middelen? De ongekend hoge solvabiliteit én liquiditeit van veel instellingen doet anders vermoeden. Maar het inbouwen van meer sturingsmogelijkheden, meer flexibiliteit en aanpasbaarheid vind ik een riskante wens. Willen we dat de minister via het bekostigingsstelsel allerlei beleidswensen probeert in te vullen? En dat dit ook nog eens gemakkelijk te wijzigen is?
• Bekostigingskenmerken die goed presteren, maar niet echt belangrijk zijn kwamen niet uit de peiling naar voren. Jammer, want dat zijn typisch zaken die dienen te worden heroverwogen om het stelsel te vereenvoudigen zonder daar een hoge prijs voor te betalen.
• Tot slot is er de categorie slecht presterend en onbelangrijk. Dat zijn kenmerken waar onmiddellijk afscheid van moet worden genomen en zij horen ook niet in een eventueel nieuw stelsel thuis. Ook deze kenmerken kwamen niet uit de peiling naar voren.

Al met al een interessante opbrengst. Ik had voor mijzelf tevoren ook een score-formulier ingevuld en het belang van doelmatigheid zwaarder aangezet en de flexibiliteit van het huidige stelsel hoger gewaardeerd. Ook meen ik dat de transparantie van de omvang van de berekende tarieven (laag-hoog-top) en de vaste voet ver te zoeken is.

En de aangekondigde capaciteitsbekostiging? Als het aan de financiële specialisten van onze instellingen ligt is dat niet het meest springende punt. Temeer dit in het bestaande stelsel via verhoging van de vaste voet gemakkelijk is door te voeren. Nuchtere mensen dus. Gelukkig maar.